Politica estera, di sicurezza e di difesa: a piccoli passi

Per un quarto di secolo gli Stati membri si si sono scambiati opinioni su questioni di politica internazionale, limitandosi però sostanzialmente all'adozione di dichiarazioni. Con la fine dell'impero sovietico e la destabilizzazione dei Balcani e dell'Europa orientale, la politica estera, la sicurezza e la difesa hanno acquisito maggior peso negli ambiti di preoccupazione dell'Unione, ma non fino al punto di divenire oggetto di effettive politiche comunitarie, come auspica la maggior parte dei cittadini e dei deputati europei. Il Parlamento ha sempre richiesto un approccio più ambizioso, sia in termini di azioni e istituzioni comuni capaci di agire che di mezzi operativi. Gli attentati dell'11 settembre 2001 non hanno fatto che rafforzare tale aspirazione e tale necessità.
I deputati europei ritengono che l'Unione potrà parlare con una sola voce sulla scena internazionale soltanto quando i suoi Stati membri avranno la volontà politica di dotarsi di una strategia chiara e di istituzioni efficaci. Per molto tempo gli strumenti di politica estera comune si sono limitati alla cooperazione allo sviluppo, all'assistenza economica e agli aiuti d'emergenza. Il trattato di Maastricht, entrato in vigore nel 1993, vi ha aggiunto lo strumento della diplomazia: la politica estera e di sicurezza comune (PESC). Ma, contrariamente alle materie economiche, tale politica sfugge alla logica comunitaria: è essenzialmente il Consiglio, vale a dire i governi, che decide, il più delle volte all'unanimità. La Commissione e il Parlamento sono ben poco associati a tale processo.

Il trattato di Amsterdam, in vigore dal 1999, tenta di colmare due lacune. Da una parte, l'Unione si dota della capacità di intervenire militarmente nella gestione delle crisi per missioni umanitari e di mantenimento o ripristino della pace (le missioni cosiddette "di Petersberg"). Dall'altra, tenta di dare un volto a tale politica creando un Alto Rappresentante per la PESC. Ma quest'ultimo agisce sempre per conto degli Stati membri e del Consiglio e il suo ruolo rischia di interferire con altre competenze estere di cui dispone la Commissione (sviluppo, aiuti umanitari, politica commerciale). Inoltre, per rimediare alla paralisi indotta dall'unanimità, che ha sovente condotto all'adozione di posizioni minimaliste, il trattato di Amsterdam ha introdotto l'opzione della "astensione costruttiva", che consente di intraprendere iniziative senza la partecipazione attiva di tutti gli Stati membri, e le "cooperazioni rafforzate", per consentire a gruppi di Stati membri di cooperare più strettamente.

Lo sviluppo militare prosegue nel 1999, allorché il Consiglio europeo di Helsinki decide che per il 2003 gli Stati membri devono essere in grado di mettere a disposizione contingenti militari entro 60 giorni e mantenere per almeno un anno forze militari fino a 50.000-60.000 uomini in grado di effettuare l'insieme delle missioni di Petersberg.

Coerenza ed efficacia

Per ragioni di chiarezza, coerenza ed efficacia, dal 2000 il Parlamento europeo chiede che le funzioni dell'Alto Rappresentante e del Commissario europeo responsabile delle Relazioni esterne siano riunite nella figura di un vicepresidente della Commissione. Tale idea, difesa con successo dai deputati nella Convenzione sul futuro dell'Europa, è ripresa nel progetto di trattato costituzionale. Il progetto di Costituzione, tuttavia, non prevede una maggiore consultazione del Parlamento in tale ambito rispetto a prima, né accoglie la richiesta del Parlamento di applicare la maggioranza qualificata all'adozione di decisioni, salvo nel caso di una proposta del Ministro degli affari esteri sostenuta dalla Commissione.

Sul piano operativo, il progetto di costituzione prevede la creazione di un'Agenzia europea per gli armamenti e l'estensione delle missioni di Petersberg alle operazioni di disarmo e alla lotta contro il terrorismo. Una "clausola di solidarietà" dovrebbe inoltre indurre gli Stati membri ad aiutarsi reciprocamente e a mobilitare le proprie risorse civili e militari nella lotta contro il terrorismo. I deputati hanno proposto altresì di inserire nel trattato una "clausola di difesa collettiva" simile a quella prevista dalla NATO, applicabile agli Stati membri interessati, ma la proposta è stata respinta.

Un'influenza crescente

Anche se sono gli Stati membri a decidere in ultima istanza sulle questioni di politica estera, di sicurezza e di difesa, ogni azione politica o operazione messa in atto a nome dell'Unione richiede come minimo che il Parlamento venga previamente informato circa il mandato, le capacità e l'incidenza finanziaria dell'azione prevista. In questi ultimi anni, in diverse regioni del mondo i deputati hanno stabilito legami più stretti con l'Alto Rappresentante, i Commissari responsabili, la Presidenza dell'Unione e gli inviati speciali dell'Unione.

I deputati possono imprimere impulsi anche prendendo parte al dibattito pubblico e politico. Nelle loro relazioni, raccomandazioni o interrogazioni rivolte ai vari attori dell'Unione, essi possono esercitare una certa influenza chiedendo ad esempio alla Commissione di presentare proposte. Innanzitutto il Parlamento dispone di prerogative di bilancio che coprono le azioni relative alla PESC (circa 50 milioni di euro per il 2003). Il PE tuttavia non ha competenze per quanto concerne la difesa, che è alimentata direttamente dai bilanci degli Stati membri.

Le priorità politiche del PE sono espresse ogni anno in una relazione annuale sulla politica estera, di sicurezza e di difesa. Nel 2002 i deputati si sono felicitati della cooperazione senza precedenti tra le istituzioni in seguito agli attentati del settembre 2001 e hanno suggerito di attaccare il terrorismo alla radice, avviando innanzitutto un dialogo con gli Stati deboli e instabili. Nel 2003 essi hanno approvato l'impegno dell'Unione nella crisi afghana, non solamente sul piano politico ed economico ma altresì militare, nel quadro dell'ISAF (International Security Assistance Force). Al contrario hanno deplorato che la guerra in Iraq abbia nuociuto alla credibilità della PESC, il ristabilimento della quale dipenderà, secondo loro, dalle capacità militari dell'Unione e dalla sua volontà di dispiegarle.

Prime operazioni militari

Nel 2003 l'Unione ha lanciato le sue tre prime operazioni nelle zone di crisi e ha assunto altresì una responsabilità visibile sul terreno. Il 1° gennaio 2003, una missione di polizia dell'UE, composta da 500 uomini, è subentrata all'ONU in Bosnia-Erzegovina per un periodo di tre anni, principalmente al fine di addestrare una forza di polizia locale. Nel marzo 2003 l'Unione ha condotto la sua prima operazione militare, subentrando alla NATO nell'ex Repubblica iugoslava di Macedonia. L'UE ha dispiegato una forza militare di 350 uomini (operazione "Concordia") per tentare di creare le condizioni di pace necessarie alla messa in atto di riforme costituzionali. A ciò si è successivamente aggiunta una missione di polizia (200 uomini, operazione "Proxima"). Infine, l'operazione "Artemis" costituisce la prima operazione di tipo militare condotta in modo indipendente dall'Unione, nella regione dell'Ituri, in Congo. Tale spiegamento mostra che l'Europa è fondamentalmente disposta ad accettare l'idea di inviare contingenti europei per interventi umanitari, anche al di fuori del continente europeo.

"No" alla guerra en Iraq

In una relazione del maggio 2002, il PE metteva in guardia la comunità internazionale contro la prosecuzione del programma di armamento nucleare da parte del regime iracheno, stimando che l'Iraq sarebbe stato in grado di dotarsi di armi nucleari nel giro di cinque anni qualora le sanzioni contro il paese fossero state eliminate. I deputati chiedevano dunque il mantenimento dell'embargo sulle armi ma al contempo la sospensione delle altre sanzioni. Essi raccomandavano una soluzione politica multilaterale, sotto l'egida delle Nazioni Unite. Il PE ha respinto ogni azione militare non coperta da risoluzioni ONU e ha invitato le autorità irachene a conformarsi alle ispezioni della Commissione di monitoraggio, verifica e ispezione delle Nazioni Unite (UNMOVIC), condannando al contempo le violazioni gravi e ripetute dei diritti umani.

Il 30 gennaio 2003, qualche settimana prima dello scoppio della guerra, il PE ha adottato una risoluzione sull'Iraq, con 287 voti favorevoli, 209 contrari e 26 astensioni. I deputati stimavano che le violazioni della risoluzione 1441 constatate degli ispettori dell'ONU non giustificassero l'avvio di un'azione militare e si sono opposti ad ogni azione unilaterale, ritenendo che un attacco preventivo avrebbe contravvenuto al diritto internazionale. Una volta scoppiata la guerra, i deputati, non immuni alle divisioni emerse tra i governi europei, non sono stati in grado di adottare una nuova posizione comune sulla guerra. In compenso ha ricevuto ampio consenso una relazione sulla ricostruzione del paese.

Numerose iniziative in Medio Oriente

Nell'ottobre 2003, con la violenza all'ordine del giorno in Medio Oriente, il PE approva una relazione in cui rivolge sia al governo israeliano che all'Autorità palestinese la richiesta di applicare incondizionatamente la "road map" elaborata dal Quartetto (Stati Uniti, Russia, UE, ONU). Il PE raccomanda la coesistenza tra due Stati sovrani, col diritto per ciascuno di essi di vivere in sicurezza. I deputati condannano fermamente il terrorismo palestinese e chiedono all'Autorità palestinese di ristabilire l'ordine pubblico e di compiere degli sforzi visibili e concreti per smantellare le organizzazioni terroristiche. Dal canto suo, il governo israeliano è invitato a ritirare le sue forze militari dai territori palestinesi, a porre fine alle esecuzioni mirate e a congelare gli insediamenti nonché la costruzione del "muro di sicurezza".

Nell'aprile 2002, il PE ha adottato una raccomandazione al Consiglio, invitandolo a sospendere l'accordo di associazione tra l'UE e Israele (con 269 voti favorevoli, 208 contrari e 22 astensioni) a causa dell'escalation militare perseguita dal governo israeliano. Il Consiglio dei Ministri tuttavia non vi ha dato seguito.

Nel febbraio 2003, inoltre, a seguito di una richiesta sottoscritta da circa 170 deputati, è stato istituito un gruppo di lavoro per verificare l'utilizzo dei fondi concessi all'Autorità palestinese, dati i timori circa il loro storno per altri fini, tra cui il finanziamento di reti terroristiche. Tale gruppo di lavoro si iscrive nel contesto del diritto del PE di verificare la trasparenza dei conti dell'Unione, anche se esso non dispone dei poteri di indagine di una commissione d'inchiesta ufficiale. Il 31 marzo 2004 il gruppo ha approvato due relazioni, una "maggioritaria" e l'altra "minoritaria"), a causa di una differenza d'interpretazione delle informazioni raccolte. Le due relazioni pervengono perlomeno ad una conclusione simile: se l'UE decide in futuro di rinnovare un aiuto di bilancio diretto all'Autorità palestinese, occorre stabilire delle condizioni chiare e dei migliori meccanismi di controllo. Dette relazioni saranno discusse dalle tre commissioni competenti (bilanci, controllo dei bilanci, affari esteri) nel corso della prossima legislatura.

 

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