Una Convenzione per ripensare l'Europa

In mezzo secolo di costruzione europea, le istituzioni e le politiche dell'Unione erano divenute un labirinto complesso in cui solo pochi cittadini riuscivano a orientarsi. Dal febbraio 2002 al luglio 2003, una "Convenzione" forte di 207 membri si è adoperata per cercare di semplificare questo insieme, renderlo più trasparente e, soprattutto, capace di continuare ad agire con efficacia in un'Unione composta da una trentina di Stati membri. La loro risposta: un progetto di Trattato costituzionale, autentico atto rifondatore dell'Unione, cui il Parlamento europeo ha apportato un notevole contributo.

L'Europa è avanzata passo dopo passo, di trattato in trattato. (...) I meccanismi decisionali si sono complicati al punto da diventare incomprensibili all'opinione pubblica. Dopo Maastricht, gli ultimi trattati sono stati di difficile negoziazione e non hanno risposto agli obiettivi iniziali (...) Questa inadeguatezza colpisce l'Europa nella sua attuale geometria. Essa sarà ancora più critica in un'Europa allargata. Noi dobbiamo portarvi rimedio, nell'interese dell'Europa, ma anche nell'interesse del mondo. Questa era la posta in gioco della Convenzione sul futuro dell'Europa, così come presentata dal suo presidente, Valéry Giscard d'Estaing, nella seduta inaugurale del 28 febbraio 2002.

Il mandato di Laeken

Un anno dopo Nizza (vedasi il nostro precedente articolo), nel dicembre 2001, i Capi di Stato e di governo si sono ritrovati al Vertice di Laeken e hanno stabilito il mandato della Convenzione sul futuro dell'Europa. "Il cittadino europeo nutre spesso nei confronti dell'Unione europea aspettative cui essa non sempre risponde. Viceversa, egli ha spesso l'impressione che l'Unione agisca eccessivamente in ambiti in cui il suo intervento non sempre è indispensabile", hanno affermato. Uno degli aspetti della posta in gioco della Convenzione era quindi quello di definire meglio le competenze rispettive dell'Unione e degli Stati membri, nonché le competenze condivise. Tutto questo nel rispetto della "sussidiarietà", un principio in base al quale le decisioni vanno prese a livello più adeguato e più efficace - Europa, Stati o regioni - in funzione degli obiettivi da raggiungere.

Sempre a fini di chiarezza, la Convenzione era chiamata a semplificare gli strumenti di azione dell'Unione. Dalla direttiva, autentica legge europea, ai pareri o alle raccomandazioni, si contano oggi una ventina di strumenti legislativi o regolamentari difficilmente comprensibili ai non iniziati. La Convenzione veniva altresì investita del compito di rendere l'Unione più trasparente, più democratica e più efficace, in particolare andando verso delle procedure decisionali semplificate e associando più strettamente i parlamenti nazionali agli affari europei.

Un testo unico, breve e comprensibile

L’Unione non si era mai assegnata un compito così ambizioso di riforma interna. Come realizzarlo? Per il Parlamento europeo, il metodo delle conferenze intergovernative, vale a dire dei negoziati diplomatici a porte chiuse, non risultava più idoneo davanti a una sfida di tali dimensioni. I deputati proponevano viceversa la convocazione di una "Convenzione", sulla falsariga di quella che, nel 2000, aveva formulato rapidamente e con successo la Carta dei diritti fondamentali. Sin dall'ottobre 2000, prima del fallimento del Trattato di Nizza, il Parlamento europeo raccomandava una Convenzione e una "costituzionalizzazione" dei trattati, in un "trattato quadro unico, leggibile e breve". In una relazione adottata nel novembre 2001, a pochi giorni dal vertice di Laeken, i deputati insistevano per la creazione di una Convenzione "la cui composizione dovrà riflettere il pluralismo politico europeo" e che poteva, secondo loro, "rappresentare un'innovazione indispensabile per il successo della riforma democratica dell'Unione europea".

I capi di Stato e di governo si sono quindi adeguati a questo parere, consapevoli che un progetto di riforma così fondamentale doveva basarsi su un ampio dibattito pubblico, con la partecipazione dei rappresentanti eletti del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. E, per la prima volta, la dichiarazione di Laeken azzardava la parola "Costituzione".

Il 28 febbraio 2002, la "Convenzione sul futuro dell'Europa" teneva la sua seduta inaugurale. Essa era composta da un rappresentante per ogni Stato membro (15) e per ogni Stato candidato all'adesione (13), da due deputati nazionali per paese membro e candidato (56), da due rappresentanti della Commissione europea e da 16 deputati europei. A questi membri effettivi si aggiungevano altrettanti membri supplenti, i quali, in realtà, avrebbero partecipato altrettanto attivamente alle sedute plenarie e all'elaborazione del nuovo testo. In totale 204 membri, sotto la guida di Valéry Giscard d’Estaing e di due vicepresidenti ed ex capi di governo, l'italiano Giuliano Amato e il belga Jean-Luc Dehaene. A questi 207 membri si aggiungevano ancora 13 osservatori del Comitato delle regioni, del Comitato economico e sociale e delle parti sociali, nonché il mediatore europeo. Veniva creato un forum dei cittadini per allargare il dibattito alla società civile, cui è stata dedicata una seduta plenaria, come pure ai giovani.

Dal marzo 2002 al luglio 2003, si sono tenute 25 sedute plenarie e due sedute straordinarie, nutrite da centinaia di contributi scritti e dai lavori di 11 gruppi di lavoro su tematiche particolari (azione esterna, difesa, problemi sociali,...) e da 3 "circoli di discussione". Mai prima di allora l'Unione si era data a un esercizio così vasto di riflessione collettiva in cui si mescolavano tanto i deputati europei e nazionali che i rappresentanti degli Stati membri e degli Stati candidati, personalità politiche e rappresentanti della società civile.

Il Parlamento europeo, padrone di casa e forza propositiva

Tutte queste sedute plenarie si sono tenute al Parlamento europeo, a Bruxelles, che disponeva delle infrastrutture e delle capacità a livello di interpretazione necessarie per un consesso di tali dimensioni. Ma il Parlamento non si è accontato di offrire vitto e alloggio. Secondo molti osservatori, infatti, esso ha svolto un ruolo di primo piano anche come catalizzatore di consenso.

La delegazione del Parlamento europeo era presieduta dall'on. Íñigo Méndez De Vigo (EPP-ED, E) che aveva già esplicato questo ruolo nell'ambito della prima convenzione sui diritti fondamentali. L'on. Klaus Hänsch (PES, D), ex presidente del PE, e l'on. Andrew Duff (ELDR, UK) erano vicepresidenti. Abituati a queste materie e a queste procedure, i deputati europei hanno costituito una forza propositiva determinante, che gli onn. Méndez De Vigo e Hänsch hanno veicolato in seno al Praesidium, l'organo collegiale incaricato di approntare le sedute plenarie della Convenzione.

L'on. Méndez De Vigo, avvicendato dall'on. Elmar Brok (EPP-ED, D), e l'on. Hänsch avrebbero poi rappresentato il Parlamento nelle riunioni ministeriali della Conferenza intergovernativa che avrebbe fatto seguito alla Convenzione. Il Presidente del Parlamento, on. Pat Cox, partecipava dal canto suo ai dibattiti quando questi si tenevano a livello di Capi di Stato e di governo.

Oltre alle sue riunioni preparatorie regolari, la delegazione del Parlamento poteva contare sull'insieme dell'Assemblea e sulla sua commissione per gli affari costituzionali, che hanno approvato numerose relazioni aventi un rapporto diretto con i lavori della Convenzione e che hanno costituito altrettanti contributi essenziali. Queste relazioni vertevano sulla delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri, sulla tipologia degli atti e la gerarchia delle norme dell'UE, sull'impatto della Carta dei diritti fondamentali e il suo futuro statuto, sul ruolo dei poteri regionali e locali nella costruzione europea. Ancor prima della Convenzione, altre relazioni del Parlamento preparavano già i dibattiti futuri analizzando per esempio la riforma del Consiglio e la personalità giuridica dell'Unione europea.

Durante i lavori della Convenzione, taluni delegati dei governi hanno fatto valere delle reticenze su alcuni punti, come senz'altro avrebbero fatto nel quadro di una CIG classica. Di converso, l'alchimia che è riuscita a svilupparsi tra parlamentari nazionali ed europei sarà stata la principale forza motrice alla ricerca di un consenso, tramite concessioni reciproche ma elevando insieme verso l'alto le ambizioni.

 

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