Chi fa cosa? Una più chiara distribuzione dei ruoli

L'Unione è davvero, come dicono alcuni, un superstato anonimo e lontano che si attribuisce il potere di condurre delle politiche al posto degli Stati membri? No. L’Unione conduce le politiche che gli Stati decidono insieme ed esercita i poteri che gli Stati le delegano. La Convenzione sul futuro dell’Europa non ha proposto nuove politiche comuni, ma ha chiarito la ripartizione delle competenze fra l'Unione e gli Stati. Essa associa in tal modo più strettamente i parlamenti nazionali al controllo della “sussidiarietà”.

Fin dal trattato di Maastricht, la “sussidiarietà” fa parte del vocabolario europeo. Benché questo trattato stipulasse che le decisioni debbano essere prese quanto più vicino possibile al cittadino, il timore di un superstato è rimasto vivo in taluni paesi e formazioni politiche. In particolare, il no al trattato espresso dal referendum danese del giugno 1992 e le inquietudini dei Länder tedeschi hanno indotto i dirigenti europei a definire meglio la sussidiarietà.

Questo principio consiste nell’individuare, per tutte le misure da prendere, il livello di intervento e di decisione che consenta l’azione più efficace. Esso è stato codificato in un protocollo allegato al Trattato di Amsterdam nel 1997. Il progetto di Costituzione rafforza ulteriormente tale disposizione, formulandola solennemente come regola aurea all'articolo 9. Anzitutto, “in virtù del principio di attribuzione, l'Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite dagli Stati membri nella Costituzione”. Inoltre, “in virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l'Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, sia a livello centrale sia a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere meglio raggiunti a livello di Unione.”

Il progetto di Costituzione introduce inoltre un meccanismo di allarme precoce che associa i parlamenti nazionali al rispetto di tale principio. Qualunque progetto di atto legislativo europeo deve essere loro comunicato anticipatamente ed essere corredato da un’argomentazione sulla sua fondatezza. Se un parlamento nazionale presenta un’obiezione, le istituzioni europee saranno indotte a giustificare ulteriormente l’azione prevista. Se un terzo dei parlamenti contesta tale misura – il terzo è calcolato assegnando un voto a ciascuna delle camere di un sistema bicamerale e due voti alle assemblee di sistemi monocamerali – le istituzioni europee, compresi gli Stati raggruppati in seno al Consiglio, possono decidere di rivedere la proposta o perfino di rinunciarvi.

Al contrario, il progetto di Costituzione offre una possibilità di “iniziativa dei cittadini”. Se un milione di europei, “cittadini di un numero significativo di Stati membri”, ritengono che un atto giuridico dell'Unione sia necessario, possono prendere l’iniziativa di chiedere alla Commissione europea di presentare una proposta.

Tre categorie di competenze

Il progetto di Costituzione enumera tre categorie di competenze che chiariscono le regole del gioco comunitario: si tratta delle competenze esclusive dell'Unione, delle competenze condivise tra l'Unione e gli Stati e delle azioni di sostegno.

I settori di competenza esclusiva dell'Unione sono l’unione doganale, le norme di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per la zona dell’euro, la conservazione delle risorse biologiche marine e la politica commerciale comune estesa ai servizi e alla proprietà intellettuale.

I settori di competenza condivisa sono il mercato interno, taluni aspetti della politica sociale, la coesione economica, sociale e territoriale, l'agricoltura e la pesca, l’ambiente, la protezione dei consumatori, i trasporti, le reti transeuropee, l’energia lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia e le questioni comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica. L'Unione può avviare altresì programmi di ricerca, di sviluppo tecnologico, di politica spaziale, di politica umanitaria e di cooperazione allo sviluppo senza che ciò impedisca agli Stati di condurre le proprie politiche. L'Unione definisce anche i grandi orientamenti di politica economica e le linee direttrici delle politiche occupazionali, e gli Stati coordinano la loro azione nell'ambito di tale quadro. Infine, la Costituzione riconosce una competenza generale dell'Unione in materia di politica estera e di sicurezza e stipula che le singole politiche degli Stati in tali settori non possano essere contrarie agli interessi dell'Unione.

Tutti gli altri settori politici restano di competenza degli Stati e delle loro componenti. L'Unione può tuttavia condurre azioni di sostegno alle politiche nazionali per quanto riguarda la protezione e il miglioramento della salute umana, l’industria, la cultura, l’istruzione, la gioventù, lo sport, la formazione professionale, la protezione civile e la cooperazione amministrativa.

Un quadro flessibile

Se sarà approvato dagli Stati membri, il progetto di Costituzione passerà agli annali della storia dell'Unione per molti decenni. Gli autori del testo hanno previsto altresì una clausola di flessibilità per poter condurre a livello comunitario azioni impreviste senza dover rivedere la Costituzione. Il ricorso a tale clausola sarà possibile unicamente su decisione unanime degli Stati membri e con l’approvazione del Parlamento europeo.

Infine, in quei settori in cui l'Unione non dispone di competenze esclusive, gli Stati membri possono decidere in merito a “cooperazioni rafforzate”, vale a dire, avviare tra di essi (in numero di almeno un terzo) politiche comuni specifiche. Occorrerà a tal fine una decisione a maggioranza qualificata del Consiglio, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo.

Poche politiche nuove

Il lavoro della Convenzione non mirava tanto a definire nuove politiche comuni, quanto a migliorare l’esecuzione delle politiche esistenti. Esso propone, in particolare, di raddoppiare il numero dei settori ai quali si applicherà la codecisione, vale a dire nei quali il Consiglio deciderà a maggioranza, avendo quale colegislatore il Parlamento (vedi la nota “Sistema istituzionale”). Il progetto di Costituzione crea tuttavia nuove basi giuridiche su cui potranno fondarsi politiche comuni nel settore dello spazio, dello sport, della protezione civile contro le catastrofi naturali o di origine umana, e della cooperazione amministrativa per l’esecuzione del diritto europeo.

La parte III del progetto di Costituzione, dedicata alle politiche concrete, si apre con alcune disposizioni di applicazione generale che dovranno guidare tutte le politiche europee: la lotta contro le discriminazioni, la promozione della parità tra uomini e donne, la protezione dell’ambiente e la tutela dei consumatori. Gli obiettivi dell'Unione, enumerati in apertura del testo costituzionale, dovranno ispirare l’insieme delle politiche. Vi sono menzionati in particolare lo sviluppo sostenibile, la crescita economica equilibrata, l’economia sociale di mercato altamente competitiva che tenda ad una piena occupazione e al progresso sociale, anche se il capitolo sull’occupazione, peraltro, non parla che di un “elevato livello dell’occupazione”, un’incongruenza che il Parlamento europeo ha deplorato.

La politica estera comune, oltre alla creazione di un “ministro europeo degli Affari esteri”, si arricchirà di una clausola di solidarietà fra gli Stati membri in caso di attacco terroristico o di catastrofe naturale. Saranno ampliate le missioni dette “di Petersberg”. Ai compiti di mantenimento della pace e di prevenzione dei conflitti si aggiungeranno in particolare missioni di disarmo e di lotta contro il terrorismo. Sarà istituita un’Agenzia europea degli armamenti, mentre gli Stati che vorranno contrarre impegni più vincolanti in materia di difesa comune potranno impegnarsi a difendersi mutuamente in caso di aggressione. Il progetto di Costituzione prevede inoltre la creazione di un corpo volontario di aiuto umanitario.

Nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, le politiche di asilo e di immigrazione sono considerate come politiche comuni. Il testo prevede il ravvicinamento delle legislazioni in materia penale, in particolare per lottare contro la criminalità transfrontaliera, e apre la strada, come auspicava il Parlamento, alla creazione di un pubblico ministero europeo, pur subordinando tale decisione all’unanimità degli Stati membri.

 

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