La Carta: patrimonio comune di diritti e valori

"I popoli europei, nel creare tra loro un'unione sempre più stretta, hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni". Con queste parole inizia il preambolo della Carta dei diritti fondamentali, adottata al Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2002. Il testo, che dovrebbe essere parte integrante della futura Costituzione dell'Unione, consacra la trasformazione della Comunità europea, in origine di natura essenzialmente economica, in un'Unione politica e uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia.

"Sappiano fin d'ora tutti i cittadini dell'Unione che (...) la Carta sarà legge per il Parlamento (...). D'ora in poi sarà il nostro riferimento per tutti gli atti del Parlamento europeo che riguarderanno direttamente o indirettamente i cittadini di tutta l'Unione". Tale dichiarazione, rilasciata al vertice di Nizza dall'onorevole Nicole Fontaine, Presidente del Parlamento europeo (1999-2001), sottolineava il carattere solenne dell'evento e della temporanea conclusione di una lunga battaglia del Parlamento europeo, che da anni desiderava dotare l'Unione di un catalogo di diritti e di valori comuni.

Già nel 1989 il Parlamento europeo aveva celebrato a suo modo il bicentenario della Rivoluzione francese approvando una "Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali". Esisteva già un testo di riferimento per gli Stati membri del Consiglio d'Europa e i loro cittadini: la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, firmata nel 1950. Si trattava tuttavia di un testo non esattamente consono all'Unione europea, il quale oltretutto non teneva conto di mezzo secolo di evoluzione della società europea. I progressi tecnologici e sociali rendevano necessarie nuove modalità di protezione dei cittadini, segnatamente nei settori delle tecnologie dell'informazione, delle biotecnologie, della non discriminazione, del pluralismo dei mezzi di informazione, del "buongoverno", ecc. Inoltre, la Convenzione del Consiglio d'Europa era corredata di una dozzina di protocolli che, a differenza della Convenzione stessa, non erano stati ratificati da tutti gli Stati membri.

D'altra parte, i successivi trattati che avevano condotto la Comunità europea verso un'Unione politica annoveravano sì diversi diritti e valori ma in maniera disorganica. Risultava pertanto opportuno raggruppare, chiarire e ammodernare tutti i suddetti riferimenti in un testo unico e coerente, in particolare nell'ottica della futura adesione di numerosi paesi ex comunisti all'Unione europea e a una comunità di valori da cui erano stati esclusi per decenni. Era infine importante dare alla Corte di giustizia delle Comunità europee – la Corte di Lussemburgo – un testo di riferimento equivalente alla Convenzione del Consiglio d'Europa, sul quale si basa la Corte europea dei diritti dell'uomo di Strasburgo.

La prima Convenzione

È il Consiglio europeo di Colonia del giugno 1999 ad aver ritenuto che fosse giunto il momento per l'Unione di elaborare una Carta dei diritti fondamentali che raccogliesse i diritti civili, politici, economici e sociali dei cittadini europei: "La tutela dei diritti fondamentali costituisce un principio fondatore dell'Unione europea e il presupposto indispensabile della sua legittimità". Fu allora istituita una "Convenzione", composta da 15 rappresentanti dei capi di Stato e di governo, 30 rappresentanti dei parlamenti nazionali, 16 rappresentanti del Parlamento europeo e un rappresentante della Commissione europea. La Convenzione era presieduta dall'ex Presidente della Repubblica federale di Germania, Roman Herzog, e la delegazione del Parlamento europeo dall'onorevole Íñigo Méndez de Vigo.

Il 17 dicembre 1999 Roman Herzog inaugurava i lavori: "Noi elaboreremo un testo che non potrà considerarsi fin dall'inizio come avente il carattere vincolante del diritto europeo e comunitario. Ciò nonostante dobbiamo tenere costantemente presente che la Carta che stiamo elaborando, in un futuro, e neanche troppo lontano, dovrà assumere un carattere vincolante dal punto di vista giuridico (…) poiché ritengo giusto elaborare un catalogo che non debba subire tagli o revisioni allorché acquistasse carattere vincolante."

Neanche dieci mesi più tardi, dopo sedici sedute plenarie pubbliche in cui la società civile (sindacati, organizzazioni non governative, ecc.) aveva potuto esprimere la propria opinione, la Convenzione adottava il testo definitivo della Carta il 2 ottobre 2000. Il successivo 13 ottobre la Carta era approvata dal Consiglio europeo riunito al vertice informale di Biarritz e la sua proclamazione solenne è avvenuta il 7 dicembre 2000 ad opera del Consiglio europeo di Nizza.

Le richieste del Parlamento europeo

Numerosi osservatori hanno rilevato il ruolo costruttivo e decisivo svolto dal Parlamento europeo in seno alla Convenzione, all'altezza delle proprie ambizioni. Per i deputati, la cui stragrande maggioranza si era espressa a favore dell'elaborazione di una Carta, si trattava di conferire al processo di integrazione europea un fondamento etico-giuridico più solido. Il metodo della Convenzione, aperta e trasparente, era stato originariamente auspicato dal Parlamento europeo. La rapidità e il buon esito dei lavori hanno rappresentato un successo per i deputati europei, secondo cui il testo così elaborato possedeva già una palese legittimità. Lo stesso metodo sarebbe stato d'altronde riutilizzato nel 2002-2003 per elaborare il progetto di Costituzione.

I deputati europei sono stati tuttavia molto meno soddisfatti della sorte riservata al testo in questione dai capi di Stato e di governo. Era loro auspicio che la Carta fosse integrata nel trattato di Nizza e che fosse giuridicamente vincolante per tutti gli Stati membri. "Qualsiasi altra soluzione, a carattere meramente dichiarativo, indebolirebbe l'immagine dell'Unione", aveva sostenuto la Presidente del Parlamento europeo, l'onorevole Nicole Fontaine. Il Consiglio europeo di Nizza non è invece riuscito a spingersi oltre una "dichiarazione solenne" e la Carta è stata semplicemente allegata al nuovo Trattato, priva di valore vincolante. Si trattava di un mezzo fallimento o di un mezzo successo, a seconda dei punti di vista. Ma la storia non sarebbe finita lì.

I leader europei si sono rapidamente accorti dell'occasione mancata e delle carenze del Trattato di Nizza, non soltanto per quanto riguarda la Carta ma anche la riforma delle istituzioni, che andavano adeguate all'imminente allargamento dell'Unione. La questione dell'integrazione della Carta nel Trattato e del suo status giuridico era stata rinviata alla prossima Conferenza intergovernativa che si sarebbe tenuta di lì a poco e che, per la prima volta, sarebbe stata preparata da una nuova Convenzione aperta piuttosto che da una conferenza diplomatica a porte chiuse. Conformemente ai desideri del Parlamento europeo, la nuova Convenzione ha dato vita, nel luglio 2003, a un progetto integrale di Costituzione, che razionalizza l'insieme dei trattati preesistenti, propone di integrare finalmente la Carta nella Costituzione, tramite alcune modifiche, e la rende giuridicamente vincolante.

L'anima dell'Europa

In sei capitoli, elencati in appresso, e cinquanta articoli, la Carta del dicembre 2000 stabilisce un corpus di valori e di diritti che i cittadini europei possono rivendicare. Si tratta, in un certo qual modo, "dell'anima civica" della costruzione europea.

Dignità. "La dignità umana è inviolabile. Essa deve essere rispettata e tutelata". Così recita il primo articolo della Carta che riconosce inoltre il diritto alla vita e proibisce la pena capitale, la tortura, la schiavitù e la tratta di esseri umani. Il diritto all'integrità fisica e mentale è corredato di nuove disposizioni rese necessarie dall'evoluzione nel campo della medicina e della biologia, in particolare il divieto dell'eugenetica e della clonazione riproduttiva degli essere umani.

Libertà. Alle tradizionali libertà (libertà di pensiero, di culto, di espressione, di associazione, ecc.) e al rispetto della vita privata, si aggiungono la protezione dei dati personali, il pluralismo dei mezzi di informazione e il diritto al lavoro (che non implica tuttavia il diritto a un impiego). I diritti sociali rappresentavano un'importante innovazione alquanto discussa, conclusasi spesso con formule di compromesso intese a preservare il consenso finale sul testo.

Uguaglianza. "Tutte le persone sono uguali davanti alla legge". Con queste parole si apre il capitolo sull'uguaglianza, che include una serie di diritti sociali per la prima volta in un testo globale sui diritti fondamentali e che sancisce il principio generale della non discriminazione. Il capitolo proclama in particolare l'uguaglianza di uomini e donne in tutti i settori, dando ampio spazio anche ai diritti dei bambini, degli anziani e dei portatori di handicap.

Solidarietà. È la prima volta che viene proclamata giuridicamente la nozione di solidarietà. Tale capitolo riconosce il diritto all'informazione e alla consultazione dei lavoratori nell'ambito dell'impresa, il diritto alla contrattazione e ad azioni collettive (tra cui lo sciopero), il diritto di accesso ai servizi di collocamento, la tutela in caso di licenziamento, il diritto a condizioni di lavoro giuste ed eque, il diritto alle prestazioni previdenziali e ai servizi di interesse economico generale, la tutela dell'ambiente e dei consumatori. Numerosi aspetti di questo capitolo innovativo sono stati al centro di accese discussioni, in quanto taluni Stati membri volevano evitare che tali diritti proclamati a livello europeo interferissero con i sistemi sociali nazionali. Ciò spiega perché alcuni articoli presentano una formulazione talvolta ambigua e perché alla fine della Carta sono state aggiunte talune disposizioni che limitano gli obblighi degli Stati membri ai soli casi di trasposizione delle disposizioni stabilite a livello comunitario, che tra l'altro sono ancora soggette al principio dell'unanimità.

Cittadinanza. Molte delle disposizioni previste nell'ambito di tale capitolo erano già state formulate nel trattato di Maastricht, quali il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed europee, o ancora di diritto alla protezione diplomatica e consolare. A tali diritti si aggiungono in particolare il diritto alla "buona amministrazione" e il diritto di accesso ai documenti.

Giustizia. Nell'ambito di tale capitolo figurano in particolare il diritto di accesso a un giudice imparziale e la presunzione d'innocenza.
Ambito di applicazione. La Carta si conclude con disposizioni generali che ne precisano la portata e l'ambito di applicazione. Tali disposizioni sono state riviste dalla Convenzione sul futuro dell'Europa, allo scopo di aggirare l'ostacolo incontrato Nizza e consentire l'integrazione della Carta nella sua attuale forma nel futuro trattato costituzionale. Tali diritti e principi si applicano a qualsiasi disposizione legislativa adottata dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione, come pure agli Stati membri in sede di trasposizione della legislazione comunitaria.

Non si tratta assolutamente di rafforzare i poteri dell'Unione, né di modificare l'ordinamento costituzionale interno degli Stati membri bensì di sottometterli, nell'esercizio delle politiche comuni, al rispetto di diritti e valori fondamentali che sono ormai patrimonio comune di quasi mezzo miliardo di cittadini europei.

 

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